Rapport public 2006 du Conseil d’État : sécurité juridique et complexité du droit

Un droit difficile à comprendre devient difficile à respecter

Le constat du Conseil d’État dépasse la question du nombre de lois. Des règles dispersées, modifiées trop souvent ou mal articulées empêchent leurs destinataires de savoir précisément ce qui leur est demandé. Pour un particulier, cela complique l’exercice d’un droit ; pour une entreprise, la préparation d’un investissement ; pour une administration, l’application cohérente des textes.

La sécurité juridique désigne cette possibilité de connaître les règles applicables et d’anticiper raisonnablement leurs conséquences. Elle associe la clarté et l’accessibilité du droit à la prévisibilité de ses changements. Une règle disponible en ligne peut donc rester difficile à comprendre, et une réforme clairement rédigée peut déstabiliser ceux qui doivent s’y adapter. Ces dimensions sont au cœur de l’étude annuelle de 2006.

Les chiffres présentés à l’époque illustrent cette instabilité : le Code général des collectivités territoriales avait connu 3 029 modifications entre le 1er janvier 1996 et le 1er septembre 2005. Ce décompte porte sur des modifications, non sur autant d’articles distincts. Il figure dans le dossier de présentation du rapport.

La complexité vient aussi de la manière de fabriquer les lois

Le rapport distingue plusieurs causes. Le développement du droit international et européen multiplie les textes à articuler. L’organisation des pouvoirs publics ajoute ses propres difficultés. À cela s’ajoutent les attentes sociales : face à un problème, la demande d’une nouvelle loi reste forte.

Le Conseil d’État met également en cause les pratiques politiques. La volonté d’annoncer rapidement une réforme favorise des textes insuffisamment préparés. Le Parlement doit alors examiner des projets longs et complexes, tandis que les modifications successives brouillent la règle. Les conséquences touchent particulièrement les personnes qui disposent de peu de moyens pour se faire conseiller. Le diagnostic est développé dans la présentation du volume consacré à l’activité de 2005.

Évaluer avant de légiférer, puis suivre l’application

La proposition centrale consiste à rendre obligatoires des études d’impact, ou des études d’options pour les textes les plus simples, lors de la préparation des projets de loi et d’ordonnance. Il s’agit de comparer les solutions et de peser leurs conséquences avant de choisir une nouvelle réglementation. Le Conseil d’État envisage d’inscrire cette discipline dans une loi organique.

Il recommande aussi de laisser aux commissions parlementaires le temps d’examiner les amendements, de mieux respecter la répartition entre loi et règlement et de renforcer le suivi des textes d’application. Pour les usagers, il propose une meilleure information sur les réformes en préparation, le développement du rescrit, qui permet d’obtenir une position de l’administration sur une situation précise, et des interlocuteurs administratifs uniques. Ces mesures sont regroupées dans la synthèse des propositions.

Une nouvelle alerte, quinze ans après celle de 1991

Le Conseil d’État avait déjà consacré ses réflexions à la sécurité juridique en 1991. En 2006, il revient sur le sujet parce que les difficultés persistent. Il reconnaît toutefois les progrès de l’accès aux textes, notamment grâce à la codification et aux bases publiques comme Légifrance.

Le document appartient au rapport public annuel de l’institution. Sa première partie présente l’activité juridictionnelle et consultative de 2005 ; la seconde rassemble les considérations générales sur la sécurité juridique, suivies de contributions individuelles. 2006 est donc l’année de publication, 2005 celle de l’activité examinée. L’étude formule un diagnostic et des recommandations : elle ne crée pas, à elle seule, de nouvelles obligations.

En mars 2006, l’arrêt KPMG donne une portée concrète au principe

Le 24 mars 2006, le Conseil d’État reconnaît explicitement le principe de sécurité juridique dans l’arrêt Société KPMG et autres. Cette décision de justice est distincte du rapport.

L’affaire concerne les nouvelles règles déontologiques des commissaires aux comptes. Leur application immédiate aux contrats en cours, sans transition, pose problème. Le Conseil d’État annule le décret sur ce point : dans certaines circonstances, le pouvoir réglementaire doit prévoir des mesures transitoires pour accompagner un changement de réglementation.

L’exemple montre la portée pratique de la sécurité juridique : une réforme peut être justifiée tout en nécessitant un délai d’adaptation. Le principe encadre ainsi les conditions du changement. Le Conseil d’État explique cette solution dans sa présentation de l’arrêt KPMG.

Les études d’impact deviennent obligatoires, la simplification reste un chantier

La révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 permet de fixer par une loi organique les conditions de présentation des projets de loi. La loi organique du 15 avril 2009 impose ensuite une étude d’impact pour les projets relevant de son champ. L’obligation connaît des exceptions et des régimes particuliers, notamment pour les textes financiers, comme le précise l’Assemblée nationale.

En 2026, l’article 8 de cette loi organique prévoit toujours que l’étude expose les objectifs, les solutions possibles sans nouvelle législation et les conséquences économiques, financières, sociales et environnementales du projet. Elle doit également préciser son application dans le temps et les mesures transitoires envisagées.

Ces outils n’ont pas clos le débat. En 2016, l’étude Simplification et qualité du droit constate que les efforts engagés n’ont pas enrayé la dégradation de la qualité des normes et avance 27 propositions.

Le sujet reste concret en 2026. Dans son avis du 9 avril sur un projet de simplification des normes locales, le Conseil d’État contrôle l’étude d’impact et relève encore des dispositions inutiles ou étrangères au domaine de la loi. Les difficultés décrites vingt ans auparavant continuent ainsi de se rencontrer lors de l’examen des textes.

Lire le rapport et retrouver la page 344

Le rapport intégral est accessible gratuitement sur Vie publique. Pour une recherche ciblée, les développements sur le contenu de la sécurité juridique commencent à la page imprimée 281.

La page 344 appartient à « La loi britannique et la sécurité juridique », contribution de John S. Bell, professeur à Cambridge. Elle présente l’évaluation des effets des règles sur les usagers et les études d’impact britanniques : coûts, avantages, solutions alternatives et consultation des intéressés. Dans le PDF proposé ici, elle correspond à la 343e page du fichier.

Référence générale : Conseil d’État, Rapport public 2006 : Sécurité juridique et complexité du droit, Paris, La Documentation française, 2006, collection « Études et documents du Conseil d’État », n° 57. Pour le passage de la page 344, préciser l’auteur et le titre de la contribution de John S. Bell.