Le rapport Lambert-Boulard de 2013 sur l’inflation normative

Des règles qui coûtent cher et ralentissent les projets locaux

Construire des logements, aménager un équipement ou conduire un projet local suppose de respecter de nombreuses prescriptions. Le problème soulevé par le rapport Lambert-Boulard tient à leur accumulation et à leur complexité : elles mobilisent les budgets, prolongent les procédures et réduisent les possibilités d’action. Cette critique trouve un écho dans l’étude du Conseil d’État sur le droit souple, publiée en 2013, qui cite le rapport à propos des obstacles rencontrés par les entreprises et les collectivités.

À la page 10, les auteurs évoquent un stock estimé à 400 000 normes. Ils reprennent aussi les évaluations de la Commission consultative d’évaluation des normes : les normes nouvelles représentent plus de 2 milliards d’euros de coûts sur les années 2008 à 2011. Ce montant concerne les nouvelles règles évaluées pendant cette période, pas le coût annuel de l’ensemble du droit français.

Les petites collectivités sont particulièrement exposées. Elles disposent de moins de personnel pour connaître les textes, suivre leurs modifications et les appliquer. Reprenant le diagnostic du rapport, le Conseil économique, social et environnemental souligne dès 2013 cette difficulté. Il rappelle aussi que simplifier ne peut se limiter à une opération comptable : l’organisation et la qualité des services publics sont en jeu.

Alléger les règles existantes et changer leur application

Le rapport distingue deux tâches : réduire les contraintes déjà accumulées et maîtriser les règles nouvelles. Pour les premières, il avance quatre démarches : interpréter, abroger, adapter et réexaminer les textes.

L’interprétation occupe une place centrale. La mission demande aux administrations d’utiliser les marges de manœuvre disponibles pour faciliter les projets. Concrètement, cela signifie rechercher une solution permise par les textes lorsqu’une difficulté se présente. Le bilan publié en 2018 confirme que cette proposition figurait parmi les recommandations majeures de 2013.

Une autre piste consiste à mieux articuler obligations juridiques et recommandations techniques. La règle obligatoire peut fixer le résultat attendu, tandis que des recommandations précisent les moyens de l’atteindre. Le Conseil d’État explore cette voie dans son étude de 2013, en reliant explicitement sa réflexion aux travaux Lambert-Boulard. L’intérêt est de conserver des exigences communes tout en laissant davantage de choix dans leur mise en œuvre.

Page 89 : le silence administratif et les exigences ajoutées au droit européen

La page 89 contient deux propositions. La première consiste à faire du silence administratif de plus de deux mois une acceptation, avec des exceptions, notamment financières ou relatives à l’état des personnes. Les auteurs veulent inciter l’administration à répondre. La seconde vise les exigences nationales ajoutées lors de la transposition du droit européen : ils y voient une complexité supplémentaire susceptible de désavantager les territoires français. Ces développements se trouvent dans la seconde partie du rapport.

Une mission lancée fin 2012 auprès de deux élus locaux

La commande s’inscrit dans les travaux du comité interministériel pour la modernisation de l’action publique du 18 décembre 2012. Le gouvernement souhaite déterminer quelles normes peuvent être conservées, aménagées ou supprimées. Il confie cette mission à Alain Lambert, ancien ministre et président du conseil général de l’Orne, et à Jean-Claude Boulard, maire du Mans.

Leur travail doit associer les représentants des élus, des entreprises et des usagers. Il prolonge des initiatives antérieures, notamment celles d’Éric Doligé, de Jacqueline Gourault et de Jean-Pierre Sueur. Dans sa réponse au Sénat du 13 juin 2013, le ministère présente ainsi la mission comme une étape destinée à préparer des mesures concrètes de simplification.

Deux réformes dès 2013, puis un bilan décevant en 2018

La loi du 17 octobre 2013, issue d’une initiative parlementaire déjà engagée avant la remise du rapport, crée le Conseil national d’évaluation des normes, ou CNEN. Il succède à la Commission consultative d’évaluation des normes. Ses missions portent sur les conséquences techniques et financières des textes pour les collectivités, mais aussi sur les règles déjà en vigueur.

Le CNEN peut notamment proposer l’adaptation de prescriptions disproportionnées, la simplification de dispositions ou l’abrogation de normes obsolètes. Il rend des avis : il ne supprime pas lui-même les règles examinées. Ses missions et modalités de fonctionnement donnent une traduction institutionnelle au double travail sur les textes nouveaux et existants.

La loi du 12 novembre 2013 pose également le principe selon lequel le silence de l’administration vaut acceptation. Il entre en application en novembre 2014 pour l’État et ses établissements publics, puis en novembre 2015 pour les collectivités territoriales et les autres organismes concernés. Aujourd’hui codifié dans le code des relations entre le public et l’administration, ce principe comporte des exceptions : l’absence de réponse ne suffit donc pas toujours à obtenir un accord. Légifrance présente le dispositif et renvoie aux démarches concernées.

Ces changements ne suffisent pourtant pas à réaliser l’ambition initiale. Le rapport Lambert-Boulard du 13 septembre 2018 constate que peu de propositions de 2013 ont été mises en œuvre. Il relève notamment l’insuffisance du pilotage et du suivi. Des instructions favorables à une interprétation facilitatrice ont bien été diffusées en 2013 et en 2016, mais les auteurs jugent leur application décevante. Leur bilan distingue ainsi l’adoption d’une consigne de ses effets sur le terrain.

En 2026, la simplification reste à l’ordre du jour

Le débat se poursuit treize ans après le rapport. Dans une réponse publiée au Sénat le 1er octobre 2026, le gouvernement fait état de deux décrets de simplification adoptés dans l’année et d’un projet de loi concernant les collectivités, transmis à l’Assemblée nationale le 25 juin après son adoption en première lecture au Sénat.

Il indique également que la part des textes soumis au CNEN en urgence ou en extrême urgence est passée de 26 % en 2022 à 5 % en 2025. Cet indicateur renseigne sur les conditions d’examen des textes ; il ne mesure pas une diminution globale des normes. Les travaux de 2026 restent centrés sur les mêmes difficultés : supprimer les prescriptions inutiles, mieux évaluer les nouvelles obligations et tenir compte de leur application locale.

Lire le document et le citer précisément

Le PDF intégral est accessible sur Vie-publique.fr. Il compte 116 pages et porte l’identifiant documentaire 134000199.

Référence : Alain Lambert et Jean-Claude Boulard, Rapport de la mission de lutte contre l’inflation normative, ministère de la Réforme de l’État, de la Décentralisation et de la Fonction publique et ministère délégué chargé de la Décentralisation, 26 mars 2013. Pour le passage sur le silence administratif ou la transposition du droit européen, ajouter : p. 89.