La Constitution européenne : le traité de 2004, le non de 2005 et Lisbonne

Un traité pour réunir les règles fondamentales de l’Union

La « Constitution européenne » désigne le traité établissant une Constitution pour l’Europe, signé en 2004. Son ambition était de remplacer les principaux traités existants par un texte commun, plus lisible, précisant les valeurs de l’Union, ses compétences et son fonctionnement. Malgré son nom, il restait un traité entre États : son entrée en vigueur exigeait la ratification de chacun d’eux, selon ses règles constitutionnelles.

Ses 448 articles étaient répartis en quatre parties. La première définissait les objectifs, les compétences et les institutions. La deuxième incorporait la Charte des droits fondamentaux. La troisième détaillait les politiques européennes : marché intérieur, agriculture, monnaie, environnement, justice ou relations extérieures. La quatrième fixait notamment les procédures de révision et d’entrée en vigueur. Des protocoles et annexes complétaient cet ensemble.

Le texte ne donnait pas à l’Union une compétence générale sur toutes les affaires publiques. Il distinguait les domaines réservés à l’Union, ceux partagés avec les États et ceux dans lesquels elle pouvait soutenir leur action. Il prévoyait aussi explicitement qu’un État pourrait se retirer volontairement de l’Union. Ces dispositions figurent dans le texte du traité de 2004.

Des institutions plus stables et davantage de décisions prises à la majorité

Une réforme visible concernait le Conseil européen, qui réunit les chefs d’État ou de gouvernement. Le traité prévoyait un président élu par ses membres pour deux ans et demi, avec un mandat renouvelable une fois. Il créait également un ministre des affaires étrangères de l’Union, chargé de donner davantage de cohérence à son action extérieure.

Au Conseil des ministres, le texte introduisait une double majorité : dans le cas général, une décision devait réunir au moins 55 % des États membres, comprenant au moins quinze États, et représentant au moins 65 % de la population de l’Union. L’objectif était de tenir compte à la fois du nombre de pays et de leur poids démographique. Le recours au vote majoritaire était étendu, sans supprimer tous les domaines soumis à l’unanimité.

Le Parlement européen devait participer à l’adoption des lois dans davantage de domaines, à égalité avec le Conseil. Les parlements nationaux obtenaient un mécanisme d’alerte pour contester les projets qui ne respecteraient pas la subsidiarité : l’Union doit justifier son intervention lorsque les États pourraient agir suffisamment efficacement eux-mêmes.

La Charte rassemblait des droits civils, politiques, économiques et sociaux, notamment en matière d’égalité, de justice et de protection des travailleurs. Son incorporation devait la rendre juridiquement contraignante, dans son champ d’application. Le traité prévoyait aussi qu’au moins un million de citoyens issus de plusieurs États pourraient inviter la Commission à proposer un acte européen. Cette initiative ne leur permettait pas d’adopter directement une loi. Le rapport du Sénat préparant la révision constitutionnelle de 2005 examine ces changements.

Un projet préparé au moment du grand élargissement

La démarche avait été lancée par les dirigeants européens à Laeken, en décembre 2001. Il s’agissait de rendre l’Union plus compréhensible et de préparer son fonctionnement avec davantage de membres. L’élargissement du 1er mai 2004 allait la faire passer de quinze à vingt-cinq pays.

Présidée par Valéry Giscard d’Estaing, la Convention sur l’avenir de l’Europe travailla de février 2002 à juillet 2003. Elle associait des représentants des gouvernements, des parlements nationaux, du Parlement européen et de la Commission, avec la participation des pays candidats. Son projet fut ensuite négocié entre gouvernements. Un accord fut trouvé le 18 juin 2004, avant la signature à Rome le 29 octobre.

Le 29 mai 2005, les Français refusent la ratification

Jacques Chirac choisit de soumettre au référendum le projet de loi autorisant la ratification du traité. Le vote portait donc sur l’approbation de ce texte précis, et non sur le maintien de la France dans l’Union européenne.

Le résultat définitif fut de 54,67 % pour le non et 45,33 % pour le oui. Le non recueillit 15 449 508 voix, contre 12 808 270 pour le oui. La participation atteignit 69,37 % des inscrits. Les bulletins blancs ou nuls ne sont pas compris dans les suffrages exprimés servant au calcul des pourcentages du oui et du non. Ces chiffres sont ceux des résultats validés par le Conseil constitutionnel.

Le 1er juin 2005, les électeurs néerlandais rejetèrent à leur tour le traité. Puisque l’accord de tous les États était nécessaire, les ratifications obtenues ailleurs ne suffisaient pas à le faire entrer en vigueur. Les traités existants continuèrent de s’appliquer et les dirigeants européens ouvrirent une période de réflexion.

Lisbonne reprend les réformes sans reprendre la Constitution

Signé le 13 décembre 2007, le traité de Lisbonne change de méthode. Il modifie les traités existants au lieu de les remplacer par une Constitution unique. Il conserve pourtant une grande partie des réformes institutionnelles de 2004 : présidence stable du Conseil européen, double majorité, pouvoirs accrus du Parlement et initiative citoyenne.

Le titre de ministre des affaires étrangères est abandonné au profit de celui de haut représentant de l’Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité. La Charte n’est plus insérée intégralement dans les traités, mais reçoit la même valeur juridique qu’eux. Les termes de « loi européenne » et de « Constitution » disparaissent, ainsi que l’article consacré aux symboles de l’Union. Le comparatif de l’Assemblée nationale précise ces différences.

En France, deux étapes doivent être distinguées. Le Congrès adopte la révision constitutionnelle du 4 février 2008, préalable nécessaire à la ratification. L’Assemblée nationale et le Sénat approuvent ensuite la loi autorisant cette ratification, promulguée le 13 février 2008. Il n’y a pas de nouveau référendum français. Ce choix alimente la controverse sur le respect du vote de 2005, puisque Lisbonne reprend de nombreuses dispositions du texte rejeté.

Lisbonne entre en vigueur le 1er décembre 2009. En 2026, les deux principaux traités qui organisent l’Union restent le traité sur l’Union européenne et le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, dans leurs versions modifiées. Le Conseil présente ce cadre juridique actuel. Le traité constitutionnel de 2004 demeure, lui, un texte qui n’a jamais été applicable.

Lire et citer les textes officiels

La référence du texte de 2004 est : Traité établissant une Constitution pour l’Europe, signé à Rome le 29 octobre 2004, Journal officiel de l’Union européenne, C 310 du 16 décembre 2004, référence 2004/C 310/01. Le texte intégral est consultable sur EUR-Lex.

Pour Lisbonne : Traité de Lisbonne modifiant le traité sur l’Union européenne et le traité instituant la Communauté européenne, signé le 13 décembre 2007, JOUE C 306 du 17 décembre 2007. Son texte officiel permet de retrouver les modifications adoptées. L’autorisation française de ratification correspond à la loi n° 2008-125 du 13 février 2008, publiée au Journal officiel du 14 février 2008.